Surat rahasia Dubes Amerika Serikat untuk Indonesia, Francis Joseph Galbraith, bertanggal 9 Juni 1969 telah menjadi dokumen sejarah yang penting. Surat (airgram) berkode A-278 itu dikirimkan kepada Kementerian Luar Negeri AS dan di kemudian hari oleh para peneliti dijadikan sebagai salah satu acuan untuk menggambarkan bagaimana aspirasi merdeka rakyat Papua menjelang hari-hari pelaksanaan Pepera.

Seperti sudah dijelaskan pada tulisan terdahulu, bagian pertama surat Dubes Galbraith melaporkan tentang kekuatan dan kelemahan gerakan Papua Merdeka yang direpresentasikan Organisasi Papua Merdeka.

Sedangkan pada bagian berikutnya, yang akan disajikan lewat tulisan ini, Galbraith melaporkan secara lebih mendalam perihal mengapa rakyat Papua ingin merdeka dan mengapa sikap anti-Indonesia meluas di Papua.

Galbraith mengatakan ada beragam akar ketidakpuasan yang menyebabkan orang Irian (Papua) ingin merdeka dan anti pada Indonesia. Ada yang bersifat umum atau meluas dirasakan oleh seluruh rakyat Papua. Tetapi ada juga akar yang bersifat lokal atau kasus-kasus yang hanya terjadi di suatu tempat. Kombinasi faktor-faktor itu bermuara pada tuntutan merdeka.

Pada 31 Desember 1962, bendera Indonesia, Merah Putih, dikibarkan bersama bendera PBB di depan rumah Djalal Abdoh, administrator United Nation Temporary Executive Authority (UNTEA) di Papua (Foto: UN Photo)

Salah satu yang dipandang cukup umum dan meluas sebagai faktor pemicu ketidakpuasan orang Irian terhadap pemerintahan Indonesia adalah luka-luka lama akibat kekerasan, kekejaman, dan pelanggaran hak asasi orang Papua yang terus memburuk sampai kepada saat surat itu ditulis (1969). Dan Galbraith memperkirakan luka-luka lama dan baru akan terus bereskalasi. 

Adanya pelanggaran-pelanggaran terhadap hak orang Papua, menurut Galbraith, dalam perbincangan yang intim atau personal, selalu diakui oleh para pejabat Indonesia. Para pejabat itu (di era Soeharto) terutama mengambinghitamkan pemerintahan sebelumnya. 

“...para pejabat Indonesia mengakui catatan buruk Pemerintah Indonesia dalam pengadministrasian Irian Barat dan mereka setuju, misalnya, bahwa Pemerintah Indonesia tidak bertindak cukup cepat untuk menyingkirkan orang-orang yang tidak kompeten dan dipertanyakan secara politik di masa kejayaan Sukarno dan Subandrio. 

Sebelum diangkatnya Brigadir Jenderal Sarwo Edhie sebagai komandan militer pada bulan Juli 1968, Irian Barat diadministrasikan sebagai wilayah kekuasaan, terutama kepentingan militer. 

Pembersihan oleh "Orde Baru" telah dimulai, tetapi ternyata hampir tidak dilakukan sama sekali. Upaya masih berlangsung untuk mengusir pejabat yang paling korup, tetapi Pemerintah Indonesia berjalan sangat lambat dan tidak ada inisiatif untuk menggeser pejabat-pejabat yang berbasis di Jakarta, seperti Direktur Kementerian Dalam Negeri untuk Urusan Irian Barat Marwoto, yang diidentifikasi merupakan orang dari rezim lama.”

Di mata Galbraith, pelanggaran terhadap hak-hak orang Papua bukan hanya monopoli pemerintahan Orde Lama. Orde Baru yang kemudian mengambil alih kekuasaan juga berlaku sama. Sorotan paling utama adalah kepada militer yang secara de facto menjadi penguasa Papua saat itu.

“... administrasi yang buruk adalah hal yang biasa, terutama di daerah-daerah yang memiliki banyak personel militer. Komandan militer setempat sering menjalankan kekuasaan atas kota-kota besar, seperti Manokwari, dan pejabat sipil memiliki otoritas yang kecil.”

Bila merunut ke belakang, sebetulnya sampai tahun 1949, kontak langsung formal antara rakyat Papua dengan pejabat pemerintah Belanda relatif jarang bahkan mungkin tidak ada sama sekali. (Lihat studi Julius Cesar I. Trajano, Ethnic Nationalism and Separatism in West Papua, Indonesia, Journal of Peace and Development, issue 16 November 2010, hal. 15). Birokrasi kolonial umumnya dijalankan oleh orang-orang (dari) Jawa. 

Studi Julius Caesar mengatakan, orang-orang Jawa dan orang Indonesia non-Papua lainnya dipekerjakan oleh Belanda sebagai pegawai negeri, pedagang, polisi, guru, penginjil di Papua. Mereka memperoleh keistimewaan dan dari posisi itu mereka memandang orang asli Papua sebagai orang-orang yang masih primitif (cara pandang yang masih berlangsung sampai jauh di kemudian hari).

Namun, pelecehan dan pelanggaran hak orang Papua paling parah adalah pasca militer masuk ke Papua setelah United Nations Temporary Executive Authority (UNTEA) menyerahkan pengadministrasian Papua kepada Indonesia. Pada 1 Oktober 1962, badan PBB itu menyerahkan pemerintahan Papua kepada Indonesia sesuai dengan Perjanjian New York, untuk mempersiapkan penentuan nasib sendiri. Penyerahan itu diikuti oleh aliran masuk pegawai pemerintah RI dan militer ke Papua.

Tidak ada masalah yang berarti pada awalnya, ketika sejumlah pejabat pilihan Indonesia yang didatangkan untuk menangani pemerintahan di Papua. Mereka dapat bekerja dan berinteraksi dengan baik dengan rakyat Papua. Apalagi Soekarno dan Soebandrio menjanjikan otonomi dan hidup bahagia di masa depan bersama Indonesia (Comprehending West Papua, Peter King, Jim Elmslie & Camelia Webb-Gannon (eds), Centre for Peace and Conflict Studies, University of Sydney,2011, hal 13-14).

Tetapi, ketika kemudian militer masuk dalam jumlah besar, suasana dengan cepat berubah. Para serdadu itu masuk, seolah-olah pasukan penakluk yang siap mengambil barang-barang jarahan. Dan seiring dengan jumlah mereka yang besar, para pegawai sipil Indonesia pun dengan senang hati bergabung dengan sikap mereka.

Tahun-tahun berikutnya berjalan makin buruk. Lapangan pekerjaan mereka ambil alih. Layanan kesehatan memburuk, sistem pendidikan kehilangan arah, peluang ekonomi lenyap, dewan perwakilan rakyat dibubarkan, kebebasan berbicara dan berserikat juga dibungkam. Rakyat Papua harus tunduk pada pemerintah Indonesia yang otoriter dan identitas nasional mereka dilarang sama sekali. (Peter King et al, (eds), 2011, hal 14)

Galbraith, tatkala menulis suratnya pada tahun 1969, tengah berada dalam jarak dekat peristiwa demi peristiwa yang buruk itu. Karena itu, dalam suratnya, ia pun dengan detail menggambarkan apa yang terjadi. 

“Militer pada umumnya terkenal karena kerakusannya,” tulis dia. Dan itu antara lain disebabkan oleh upah mereka yang tidak memadai “serta kecenderungan untuk merendahkan orang Irian karena kulit mereka yang gelap dan kurangnya atribut yang beradab.”

Selanjutnya, secara ekonomi, kehadiran militer menjadi beban. Sumber daya Papua yang tak seberapa menjadi sangat terkuras oleh kehadiran sedemikian banyak orang Indonesia dengan attitude yang buruk pula.  

 “Komunitas militer di Manokwari, misalnya, berjumlah kira-kira 3000, menempatkan beban yang hampir tidak bisa ditoleransi pada ekonomi lokal. Wilayah Manokwari menghasilkan cukup makanan, tidak termasuk beras, untuk penduduknya, tetapi gelombang besar personel militer untuk membersihkan pemberontakan Arfak telah mengakibatkan kekurangan buah dan sayuran, yang sangat penting di wilayah ini dengan tanahnya yang buruk.

Prajurit biasanya mengambil komoditas pertanian yang dimaksudkan untuk dijual di pasar lokal. Pedagang setempat sekarang menyembunyikan beras dari toko-toko mereka ketika rombongan pasukan memasuki pelabuhan untuk menghindari menjual seluruh persediaan mereka kepada pra tentara yang dbaru turun itu dan membeli gandum yang mereka bawa. 

Toko-toko ritel di Manokwari, dengan beberapa pengecualian, dimiliki atau dioperasikan oleh militer. Tentara juga memiliki efek yang merugikan di daerah-daerah tertentu lainnya di mana pedagang tidak diizinkan beroperasi kecuali "berlisensi" dari militer atau militer mengambil begitu saja barang-barang dari toko tanpa membayar.”

Hal ini telah membuat banyak orang Papua menganggap mereka seperti lepas dari mulut singa dan masuk ke mulut harimau. Lepas dari satu penjajah dan masuk ke penjajah lain yang justru lebih kejam—dari penjajahan kulit putih ke penjajahan kulit sawo matang.

Bahkan ketika itu sudah ada yang menganggap hidup di zaman Belanda lebih baik ketimbang hidup bersama Indonesia. (Penulis pernah mewawancarai seorang tokoh Papua, dan ia membenarkan bahwa pandangan seperti itu masih ada, dari dulu sampai sekarang.)

Menurut Galbraith, keluhan yang paling sering disebut oleh orang Irian saat itu adalah bahwa orang Indonesia menjarah toko-toko dan gudang-gudang pada periode setelah pengambilalihan oleh RI atas pemerintahan Irian Barat pada tahun 1963. Para misionaris melaporkan bahwa mereka telah menyaksikan personel militer Indonesia memuat pesawat Angkatan Udara di malam hari, dengan barang yang diambil dari pedagang lokal. 

"Dalam dua bulan pengambilalihan Indonesia pada tanggal 1 Mei 1963, ada kekurangan pangan dan barang-barang konsumsi yang akut. Tidak mengherankan jika orang-orang Irian memandang kembali ke masa Belanda ketika barang-barang semacam itu persediaannya relatif melimpah."

Menghadapi serbuan yang demikian tidak terbayangkan—setelah janji-janji tentang hidup bersama NKRI yang akan lebih cerah dan sejahtera—rakyat Papua terguncang dan frustrasi. Sikap anti kepada Indonesia meluas. Kecurigaan muncul bahwa mereka sebagai etnis sedang berusaha dihabisi. Apalagi insiden-insiden kekerasan makin sering terjadi. 

“Penindasan militer telah merangsang ketakutan dan desas-desus tentang genosida yang direncanakan di kalangan orang Irian. Ketakutan ini sebagian besar dipicu oleh insiden penembakan yang dijadikan semacam hiburan oleh pasukan yang resah. 

Pada pertengahan Mei, misalnya, seorang tersangka kurir OPM diburu dan ditembak oleh patroli tentara yang terdiri dari dua belas orang yang mungkin dengan mudah menangkapnya.”

Masalah-Masalah Lokal

Sebagaimana sudah disebutkan sebelumnya, sumber ketidakpuasan terhadap Indonesia dipicu oleh berbagai sebab. Bukan hanya oleh faktor-faktor yang bersifat umum, tetapi juga bisa dipicu permasalahan lokal. 

Di Enarotali, misalnya, terjadi pemberontakan polisi lokal terhadap pemerintah. Di satu versi, penyebab insiden itu adalah protes dan perlawanan terhadap sistem pemungutan suara yang akan diterapkan pada Pepera.

Menurut kesaksian para misionaris setempat, tiga bupati, pemimpin pemberontak, (Wanmafma di antara mereka) bersikeras untuk menerapkan sistem satu orang satu suara dalam Pepera. Mereka juga memaksa pemulangan para guru dan pejabat Indonesia sehingga dapat dilakukan pemilihan yang bebas dan tidak terkekang.

Anggota pasukan sukarela Papua untuk UNTEA sedang berlatih (Foto: UN Photo)

Sebetulnya ada masalah lain yang bersifat ‘lokal’ yang turut menjadi penyebab pemberontakan. Masalah-masalah lokal itu adalah (1) polisi belum dibayar selama dua bulan sebelum insiden; (2) masyarakat menginginkan ibu kota kabupaten Paniai pindah dari kota pesisir Nabire (populasi sekitar 6.000) ke Enarotali dengan populasi sekitar 40.000 orang;

(3) pemerintah gagal mengganti bupati yang, selain berseteru secara terus-menerus dengan para kepala distrik, dituduh melakukan korupsi berskala besar dalam perdagangan makanan, pakaian, dan peralatan dengan harga tinggi padahal komoditas itu dimaksudkan untuk didistribusi secara gratis di antara masyarakat; 

(4) kegagalan pemerintah untuk memulai pembangunan jalan dari Enarotali ke Nabire meskipun ada janji-janji berulang untuk melakukannya; dan (5) alokasi lebih banyak kursi dewan Pepera ke kota Elaga yang kurang padat yang dianggap "aman" oleh pemerintah, berbeda dengan "tidak dapat diandalkan secara politis" orang-orang Enarotali.

Karena beragamnya akar pemicu ketidakpuasan, adakalanya solusinya juga harus mengacu pada akar masalah tersebut. Sebagai contoh yang dipaparkan oleh Galbraith, adalah sebuah kejadian di Agats. Menurutnya, kekejaman militer yang serius hampir saja terjadi di daerah yang relatif damai di pantai selatan itu.

Saat itu sebuah kapal bermuatan pasukan Brimob siap untuk menembak ke daerah pantai berhutan. Di sana para penduduk asli bersenjatakan busur dan panah sudah siap pula berhadap-hadapan.

Kekejaman itu dapat dicegah oleh seorang kepala distrik yang baru diangkat. Daripada memaksa pasukan Brimob itu masuk ke daerah dengan todongan senjata untuk menyelesaikan sengketa lokal, bupati itu (seorang Irian) kembali keesokan harinya ke lokasi tanpa pengawalan bersenjata. Ia berhasil menyelesaikan masalah.

Banyaknya sumber ketidakpuasan ini, dan terutama melibatkan militer, menurut Galbraith, sesungguhnya bukan hanya pengalaman unik Papua. Di bagian lain Indonesia saat itu, kekerasan serupa juga terjadi. Ketidakpuasan memiliki akar yang beragam dan tidak bisa disamaratakan.  

Meskipun demikian, Galbraith menganggap masalah yang terjadi di Papua sudah sangat serius. Jika tidak diperbaiki secara drastis, maka hal-hal itu akan terus memprovokasi ketidakpuasan dan kerusuhan yang meluas.

Diburu sebagai Penjahat

Kendati ketidakpuasan beraneka ragam dan meluasnya sikap anti-Indonesia di Papua terus meningkat, Galbraith melihat bahwa hal itu terlalu kecil bila dibandingkan dengan kekuatan militer di Papua. Tidak ada kemungkinan untuk kalah, apalagi kekuatan OPM makin melemah dan hanya mengandalkan senjata tua. Gerakan mereka juga makin terisolasi.

Galbraith melaporkan bahwa Angkatan Bersenjata Indonesia di Papua saat itu memiliki antara 6.000 dan 8.000, terdiri dari dua batalyon dari divisi Tjenderawasih dan unsur-unsur dari divisi Hasanudin (Makassar), Brawidjaja (Surabaya), Siliwangi (Bandung), dan Merdeka (Manado).

Detasemen Angkatan Laut dan Angkatan Udara dalam jumlah kecil dan terbatas berada di pangkalan masing-masing. Sarwo Edhie sebagai komandan militer menyatakan tugas utama para tentara hingga selesainya pelaksanaan Pepera adalah untuk menjaga hukum dan ketertiban.  

Galbraith mengatakan adalah sangat menarik untuk dicatat bahwa Pemerintah Indonesia secara resmi mencap pemimpin pemberontak sebagai penjahat, bukan kelompok separatis. 

Selain itu, pejabat Indonesia juga menolak untuk mengakui secara terbuka bahwa pemberontakan ini terinspirasi oleh masalah politik. Misalnya, baik pemimpin pemberontak Biak utara, saudara laki-laki Frits Awom, dan Wanmafma, pemimpin polisi Enarotali yang memberontak, diburu bukan karena tuduhan sebagai kelompok separatis, melainkan dituduh menggelapkan dana pemerintah.

“Dengan demikian, mereka dapat diburu, dipenjara dan ditangani sebagai penjahat pelanggar hukum daripada sebagai tahanan politik yang mungkin pada satu titik berhak mendapatkan amnesti, mungkin atas dorongan PBB,” demikian Galbraith.

Dari keseluruhan suratnya, dapat disimpulkan bahwa Galbraith tampak sangat prihatin terhadap kekerasan dan kekejaman yang dialami oleh rakyat Papua, terutama oleh militer. Hal ini telah meninggalkan luka lama dan tidak ada tanda-tanda akan sembuh dalam waktu dekat, bahkan dapat lebih parah. Hal ini telah memicu sikap anti NKRI di Papua yang terus meluas dan bermuara pada tuntutan merdeka.

Namun, di sisi lain, Galbraith juga melihat realitas betapa kuatnya militer Indonesia di Papua dibanding kekuatan kelompok separatis bersenjata. Sikap antipati terhadap NKRI yang meluas dan aspirasi ingin merdeka yang demikian besar, tidak terorganisasi bahkan cenderung rentan dan goyah. Tidak cukup daya untuk mewujudkan kata-kata menjadi tindakan.