Munculnya pernyataan dari Mahfud MD pada Indonesia Lawyers Club 3 April 2018 yang menyatakan bahwa Gus Dur ketika ditanya yang benar itu negara kesatuan atau negara federal, Gus Dur menjawab beri nama itu negara kesatuan tapi isinya federal. Ini kemudian yang menjadi dasar dari lahirnya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.

Dari pernyataan itu penulis menjadi ingin tahu sebenarnya memang apakah ada bedanya otonomi daerah dalam negara kesatuan dan negara federasi? upaya untuk menjawab pertanyaan itu penulis sampai kepada kesimpulan bahwa bentuk negara memang akan memiliki konsekuensi terhadap bagaimana negara tersebut akan dijalankan, khususnya dalam hal bagaimana posisi dari pemerintahan daerah atau dalam bahasa Inggris disebut local government dalam susunan pemerintahan.

Bagaimana pengaruh dari bentuk negara tersebut memang? Sebelum itu mari kita ketahui terlebih dahulu definisi dari Negara Kesatuan dan Negara Federasi, ini akan menjadi hal yang penting dalam upaya untuk menjawab pertnyaan ini. Menurut C.S.T. Kansil (2008) bentuk negara dibagi menjadi dua yaitu negara kesatuan dan negara federasi/serikat. Memahami masing-masing bentuk negara ini dapat membuat kita mengetahui lebih baik tentang bagaimana pemerintahan di daerahnya atau local government diadakan dan diposisikan. 

Pertama negara kesatuan, bentuk negara ini menurut C.S.T. Kansil adalah suatu negara yang merdeka dan berdaulat di seluruh negara yang berkuasa hanya ada satu pemerintah (pusat) yang mengatur seluruh daerah (Kansil & Kansil, 2008). Kedua negara federasi atau serikat, bentuk negara ini menurut C.S.T. Kansil adalah suatu negara yang merupakan gabungan dari beberapa negara, yang menjadi negara-negara bagian dari negara serikat itu (Kansil & Kansil, 2008).

Lalu apa sebenarnya memang yang dimaksud dengan pemerintahan daerah itu atau disebut local government dalam bahasa Inggris. Local government adalah “authority to determine and execute measures within a restricted area inside and smaller than a whole state” (Encyclopedia Britannica). Jika diterjemahkan kedalam bahasa Indonesia pemerintahan daerah merupakan wewenang untuk menentukan dan melaksanakan langkah-langkah dalam area terbatas di dalam dan lebih kecil dari seluruh negara.

Setelah mengetahui definisi dari setiap bentuk negara dan local government atau pemerintah daerah yang diambil dari pendapat C.S.T. Kansil dan Ecyclopedia Britannica dapat kita kaitkan dengan bagaimana struktur pemerintahan daerah berbeda satu sama lain beradasar kepada bentuk negaranya. 

Melihat dari definisi ini penulis sebenarnya merasa aneh, mengapa demikian? Karena jika dilihat realitanya di negara kita Indonesia yang merupakan negara kesatuan sudah tidak sesuai dengan definisi yang dikemukakan oleh para ahli, yaitu dimana di Indonesia yang mengatur jalannya pemerintahan bukan hanya pemerintah pusat, tetapi juga ada pemerintah daerah dibawahnya. Dan tentunya bertentangan dengan apa yang dinyatakan oleh Gus Dur melalui UU 22 1999 dengan otonomi pemda yang luas.

Masalah ini dijawab dengan penjelasan lebih lanjut oleh C.S.T. Kansil dalam bukunya Sistem Pemerintahan Indonesia bahwa sebuah negara kesatuan dapat memiliki bentuk lain lagi yaitu negara kesatuan dengan sistem sentralisasi dan negara kesatuan dengan sistem desentralisasi.

Negara kesatuan yang didefinisikan oleh C.S.T Kansil tersebut merupakan sebuah konsep dasar dimana jika dengan menggunakan sistem sentralisasi, segala sesuatu langsung diatur dan diurus oleh pemerintah pusat dan pemerintah di daerah tinggal melaksanakannya. Kemudian konsep dasar ini dikembangkan lebih lanjut lagi dengan sistem desentralisasi, dimana pada sistem ini pemerintahan pusat memberikan kesempatan dan kekuasaan kepada pemerintahan daerah untuk kemudian mengurus rumah tangganya sendiri, atau lazim disebut di Indonesia sebagai otonomi daerah.

Pada sistem desentralisasi ini pemerintahan pusat dalam sebuah negara memberikan kekuasaanya kepada pemerintahan daerah dalam kata lain terdapat pembagian kewenangan antara pusat dan daerah. Dalam hal Indonesia kewenangan dibagi menjadi desentralisasi terhadap urusan-urusan tertentu.

Kemudian dengan desentralisasi ini apa yang membedakan dengan federalisme? Yang membedakan disini dapat kita ketahui dalam negara kesatuan pemerintahan daerahnya berada langsung dibawah kendali dari pemerintahan pusat sedangkan di dalam federasi pemerintahan daerah mereka berada di bawah dari negara bagian atau state dimana pemerintahan pusat atau federal tidak langsung memiliki kendali atas pemerintahan daerah atau local government.

Perlu ditekankan juga bahwa sebuah negara bagian atau state bukanlah pemerintahan daerah dari sebuah negara federal atau serikat karena negara bagian disini memiliki kedaulatannya sendiri. Prinsip yang paling fundamental adalah bahwa dalam negara dengan bentuk federal atau serikat semua kewenangan dan kekuasaan dimiliki oleh negara bagian atau state. Kemudian negara bagian ini memberikan sebagian kewenangannya atau kekuasaanya kepada pemerintahan federal. Ini lah perbedaan yang paling signifikan antara bentuk negara kesatuan dengan bentuk negara federal.

Dapat kita tarik benang merah bahwa di dalam negara kesatuan terdapat garis komando yang jelas dimulai dari pemerintahan pusat dan sampai kepada pemerintahan daerah di unit paling kecil, ambil contoh di Indonesia dari pemerintah pusat kemudian kepada pemerintah provinsi kemudian kepada pemerintah kabupaten/kota. Dengan kadar kewenangan dan kekuasaan yang mungkin dapat berbeda dari satu negara ke negara lainnya. Karena sebenarnya ini tergantung kepada konstitusi dan hukum positif yang dilaksanakan di negara tersebut.

Kemudian di dalam negara federal terdapat sebuah pemisahan yang jelas antara pemerintahan federal atau pusatnya dengan pemerintahan daerahnya karena terdapat negara bagian atau state yang memang merupakan pemilik kedaulatan yang asli dari sebuah negara federal. Kita ambil contoh di Amerika Serikat dimana yang disebut sebagai pemerintahan daerah atau local government berada di bawah negara bagian atau state (Syaukani, Gaffar, & Rasyid, 2012).

Dapat penulis simpulkan kemudian kaitan dari bentuk negara dan pemerintahan daerah adalah bahwa secara fundamental bahwa karena terdapat perbedaan letak dari kedaulatan asli dikedua bentuk negara, di negara kesatuan terdapat pada pemerintahan pusat dan di negara federal terdapat pada negara bagian atau setingkat dengan provinsi jika disandingkan dengan hierarki yang terdapat di negara kesatuan, maka jika dalam negara kesatuan pemerintahan daerah merupakan provinsi sampai kepada tingkat kabupaten/kota sedangkan dalam negara federal pemerintahan daerah merupakan kabupaten/kota atau yang setingkat lainnya.

Jadi dapat dikatakan otonomi daerah dalam negara kesatuan dan negara federal itu berbeda dalam hal pemberian otonomi terhadap daerahnya. Di sebuah negara kesatuan pemerintah pusat yang memberikan kewenangan terhadap pemerintah daerah dibawahnya. Sedangkan dalam negara federal pemerintah federal atau pusat tidak memberikan kewewnangan kepada pemerinah daerahnya yang karena itu merupakan kewenangan daripada negara bagian atau state.