Arnstein (1969) telah menawarkan sebuah teori gradasi atau tahap partisipasi dan aspirasi masyarakat atau lebih dikenal dengan sebutan teori The Ladder of Participation (Tangga Partisipasi).

Arnstein membagi partisipasi dan aspirasi menjadi delapan tahap. Kedelapan tahap (gradasi) tersebut adalah alat atau instrumen analisis yang dapat digunakan untuk mengidentifikasi tingkatan sebuah komponen aspirasi dan partisipasi yang majemuk.

Referent Power (kekuasaan rujukan) adalah kekuasaan yang timbul karena karisma, karakteristik individu, keteladanan atau kepribadian yang menarik. Kekuasaan rujukan ini sangat unik, karena tak jarang mengesampingkan sisi kemampuan dan keilmuan yang “on the right man on the right job”.

Sebuah awal kekuasaan yang berbasis idola (idols), pada tingkat peyorasi, bisa dikatakan sebagai bentuk keberhalaan pada benda hidup. Dan, di tingkat ameliorasi, bisa dikatakan sebagai bentuk sikap hormat atau takzim. 

Model kekuasaan referensi (referent power) ini cocok untuk dikupas dengan tangga partisipasi ala Arnstein yang klasik itu. Ambil contoh saja pada gaya referent power ala kultural dan kultus yang ada di lingkungan dan kalangan Nadhliyin (NU).

Referent power-nya mempunyai ciri khas yang tidak dimiliki model partisipasi kepemimpinan lainnya. Karena mempunyai basis massa yang cukup lumayan, dalam bahasan ini, referent power yang digalang oleh NU saya wakilkan sebagai objeknya.

Contoh lain seperti halmya dalam peran para mullah (ulama karismatik) yang memainkan peran aktif dan konstruktif baik dalam kemenangan dan implementasi Republik Islam Iran.

Yang khas dari referent power atau kekuasaan rujukan tersebut, salah satunya, adalah tidak adanya batasan bentuk ejawantah sikap hormat atau takzim. Dalam artian, referent power-nya telah didukung oleh konsep-konsep yang mempunyai akses luar biasa, besar, terpadu, hingga sporadis, seperti konsep tabbaruk (ambil berkah) ala orang-orang suci semisal Nabi.

Para kiai karismatik atau para mullah akan didapuk menempati pos-pos pengendalian dan kumpulan massa dengan pertimbangan takzim atau penghormatan.

Sedang kelompok lain, di luarnya, cenderung tidak punya model referent power model di atas, karena terbentur beberapa hal yang menghalangi, seperti pandangan bahwa ada kesetaraan antara sesama partisipan. Ataupun, jatuh pada masalah lain yang lebih spesifik, seperti halnya keengganan mengultuskan sesorang.

Referent power ala tokoh karismatik yang berbasis agama sangat berpengaruh terhadap level loyalitas dalam menyusun kekuatan ke atas.

Tangga Arnstein dikenal sebagai konsep klasik untuk mewakili fenomena tingkatan atau kadar partisipasi masyarakat dalam menembus kekuasaan hingga level atas. Teori ini mengelompokkan partisipasi publik di mana salah satunya yang signifikan berperan adalah partisipasi publik yang di dorong oleh referent power tokoh karismatik keagamaan sebagai sebagai penembus aspirasi dan partisipasi masyarakat ke negara atau sebuah jenjang kekuasaan.  

Menurut Arnstein, ada tiga tingkatan partisipasi yang kemudian lebih dalam dirinci kembali ke dalam delapan anak tangga partisipasi. Ketercakupan tiga kelompok besar tersebut, yaitu nonpartisipasi, tokenisme, dan citizen power (kendali warga).

Tingkatan yang terendah adalah nonpartisipasi. Tingkatan ini tentunya banyak mengandung distorsi partisipasi yang menghasilkan nonpartisipasi. Pemerintah yang berkuasa berusaha untuk tidak memberikan kesempatan kepada kekuatan referent power untuk muncul ke permukaan. Pemerintah yang berkuasa juga tidak mendukung rakyat dalam bertisipasi. 

Pada tangga nonpartisipasi ini, pemerintah berhasil mengendalikan sumber partisipasi dari kelompok referent power ala kiai atau para mullah, misalnya, dengan hanya memberikan beberapa kedudukan atau berpartisipasi ala kadarnya atau sekedar menyenangkan partisipan.

Pada tingkat nonpartisipasi ini, banyak digunakan teknik manipulasi. Pemerintah yang berkuasa bisa saja mengambil sebagian atau yang terpilih dari pemimpin spiritual sebagai wakil dari masyarakat.

Para wakil masyarakat yang punya kekuatan referent power sudah dikendalikan pemerintahan pusat. Partisipasi dan aspirasi yang bersumber dari referent power sudah berkonspirasi dengan pemerintahan pusat untuk mengendalikan suara aspirasi dan partisipasi umatnya.

Di dalamnya tercakup tiga anak tangga, yakni pemberian informasi, konsultasi, dan penentraman (placation). Pada tangga penenteraman inilah terjadi kesepakatan-kesepakatan sepihak agar umat tenteram, tidak banyak tingkah.

Pemerintahan pusat akan mengambil penenteraman dari pengaruh tokoh spiritual keagamaan yang mempunyai basis massa yang terbesar, seperti dari kalangan Nadhliyin.  

Tingkatan ini memang telah melibatkan aktivitas dialog dengan publik yang berarti warga memiliki hak untuk didengar pendapatnya meskipun warga tidak terlibat secara langsung dalam pengambilan keputusan. Keputusan tetap berada di tangan tokoh spiritual keagamaan yang telah diberi kekuasaan rukukan (referent power).

Penentraman (placation) melibatkan aktivitas yang lebih mendalam dengan mengajak masyarakat untuk lebih terlibat dalam aspirasi pembuatan kebijakan, meskipun pada dasarnya itu hanyalah sikap manupulatif agar massa tenang. Pemegang kuasa tetap memiliki hak yang lebih dalam pengambilan keputusan.

Tingkatan tertinggi adalah kendali warga (citizen power) yang memberikan peluang keterlibatan atau aspirasi yang lebih besar dan kuat dalam pembuatan kebijakan.

Pada tingkat tertinggi ini, apabila yang berkuasa adalah tokoh kultural dan spiritual keagamaan hasil sebuah kekuasaan rujukan, warga tetap saja akan terhalang aspirasinya, jika tetap memegang teguh model-model penghormatan dan kultus yang saya sebutkan di atas.

Kultus dan penghormatan secara tidak langsung memengaruhi dalam aspirasi pembuatan sebuah keputusan. Tingkatan ini menunjukkan adanya redistribusi kekuasaan dari pemerintah kepada masyarakat, walaupun akan tetap berakhir dengan rasa referent power.

Jadi, dalam beberapa hal yang berhubungan dengan aspirasi dan partisipasi, yang namanya falsafah omnibus (apa pun dapat disebut partisipasi) dalam sebuah pengaruh referent power ala tokoh kultural dan spiritual, tidak akan pernah dirasakan atau ditemukan bentuk nyatanya.