Pengantar singkat

Sebenarnya isu peraturan daerah (Perda) yang dilandasi basis nilai-nilai agama bukanlah isu yang sama sekali baru. 

Diluar konteks tersebut, mari kita perjelas,  publik atau masyarakat merupakan subjek (target group) yang hak dan kewajibannya akan terdampak oleh adanya kebijakan publik, apapun bentuknya; bisa berkurang, bertambah, dilarang, dibebaskan maupun dibatasi.

Sebelum bicara terlalu jauh, ijinkan saya mengenalkan empat jenis kebijakan publik, sesuai kandungan isi dan sifatnya.

Pertama, kebijakan yang bersifat distributif adalah kebijakan yang mengatur terkait bagaimana pelayanan atau kemanfaatan diberikan pada masyarakat atau individu.

Kemudian, kebijakan yang bersifat regulatif, adalah kebijakan yang memuat pembatasan atau pelarangan terhadap perilaku orang maupun kelompok didalam masyarakat dan memiliki konsekuensi hukum.

Sedangkan, kebijakan redistributif adalah kebijakan yang berupaya untuk "membagikan" kembali sumberdaya publik pada masyarakat untuk menciptakan keadilan.

Terakhir, kebijakan yang bersifat simbolik. Adalah tipe kebijakan yang memberikan manfaat secara simbolis.

Nilai-nilai masyarakat lokal dalam konteks desentralisasi

Dalam konteks otonomi daerah, tentu perda berbasis agama tidak menyalahi asas otonomi secara substantif.

Sejauh kebijakan itu merupakan pilihan terbaik diantara kemungkinan berbagai cara lain, serta diadakan sebagai solusi final terbaik untuk memecahkan masalah publik yang bersifat regulator-partikular atau simbolis dan tidak melampaui ruang kebijakan yang ditetapkan undang-undang sebagai urusan pemerintah pusat (tidak termasuk daerah-daerah di Indonesia yang bersifat istimewa) serta tidak melakukan kekerasan hukum bagi komunitas yang tidak semestinya terdampak.

Malahan, dari munculnya kebijakan publik berbasis nilai-nilai tertentu (dalam konteks ini nilai agama) ada poin penting yang bisa dipahami dari mekanisme politik yang begitu kompleks; desentralisasi dapat mendorong publik untuk berinteraksi dengan lebih kuat dalam jaringan kebijakan (policy networks) untuk kemudian memenangkan persaingan nilai-nilai secara demokratis—saya mengabaikan prinsip mayoritarianis yang kental dalam demokrasi kita dalam tulisan ini untuk meringkas—sehingga tuntutan kebijakan (policy demands) dapat dilaksanakan oleh pemerintah daerah.

Hal diatas dapat terjadi sebab desentralisasi mendekatkan pemerintah dengan masyarakatnya, sehingga kepercayaan publik (social trust) yang dimiliki dan diperoleh pemerintah daerah melalui pilkada (gubernur, bupati, maupun walikota beserta lembaga perwakilan dalam tiap levelnya) menjadi taruhan apabila langkah politik yang diambil tidak sesuai harapan mayoritas konstituen.

Kepercayaan publik penting bagi pemerintah daerah sebab hal itu dapat mendorong pemanfaatan modal sosial yang dimiliki publik dan merupakan katalis yang sangat vital bagi kelangsungan pemerintahan untuk menyelenggarakan pembangunan daerah. 

Artinya, dalam titik tertentu, kebijakan atau perda berbasis agama dimungkinkan memang lahir dari konfigurasi masyarakat setempat (bottom-up) secara partisipatif dan kolektif. 

Kalau yang terjadi begini, tentu perda berbasis agama bukan merupakan suatu masalah bagi pemerintahan dalam skala lokal bagi dirinya sendiri dan masyarakat yang terdampak.

Sejalan dengan kerangka otonomi daerah; kebijakan berlaku lokal agar sesuai dengan nilai-nilai masyarakat yang partikular, vice versa. 

Hal di atas dapat memunculkan sense of belonging serta dapat mendorong masyarakat lebih partisipatif dalam proses pembuatan kebijakan berikutnya maupun dalam agenda pembangunan.

Maafkan saya jika mengambil contoh terlalu sempit—diluar daerah istimewa, karena memang berbeda secara desentralisasi, baik secara politik maupun administratif—misalnya, dalam laporan yang diturunkan Tempo, kebijakan berbasis agama yang telah diimplementasikan di beberapa daerah, hampir kebanyakan bersifat regulator-partikular atau simbolis; sejauh masih dalam batas koridor ini saya masih bisa sepakat.

Partikular artinya kebijakan tersebut berlaku sangat khusus dalam aspek yang relatif spesifik—dapat meluas menjadi universal jika ditarik keranah moral atau etik—pada golongan atau kategori sosial tertentu dalam masyarakat sebagai target kebijakan atau kelompok sasaran program. Sementara simbolik diartikan sebagai perluasan kebijakan agar dapat memberikan manfaat simbolis.

Di Jawa Barat, (masih dalam contoh yang diturunkan Tempo, buka link ini untuk lebih jelasnya), perda berbasis keagamaan (syariah) berupa; penyelesaian masalah prostitusi di Indramayu dan Tasikmalaya, aturan terkait zakat, infaq dan sodaqoh di Kab. Bandung; aturan kewajiban membaca Al-quran untuk murid sekolah dan calon pengantin di Kab. Solok, Sumatera Barat.

Dari contoh diatas, kebanyakan perda berbasis nilai-nilai agama bersifat regulator partikular; mengatur moral dengan acuan nilai-nilai tertentu dalam komunitas tertentu (meskipun tidak menutup kemungkinan komunitas lain akan menyesuaikan diri dengan aturan tersebut, hal ini tentu aspek yang menarik untuk menjadi bahan diskursus dan perlu mendapat perhatian yang layak dalam ruang dialog publik).

Sejauh perda berbasis agama digagas oleh masyarakat lokal untuk mengatur masyarakat tertentu (spesifik) untuk dirinya sendiri, dalam wilayahnya sendiri dan dapat dipastikan kategori sosial lain tidak terdampak, serta ada mekanisme untuk memastikan itu, tentu tidak ada yang salah

Misalnya, pengenaan zakat bagi golongan agama lain, yang berarti bukan target kebijakan, merupakan kekerasan hukum dalam bentuk kekeliruan implementasi kebijakan, untuk itu harus ada konsekuensi hukum dan administratifnya bagi pemerintah daerah agar bertindak lebih profesional lagi.

Sejauh perda berbasis keagamaan berkembang dalam kategori ini, tidak merugian kelompok lain, serta ada jaminan hukum untuk itu, maka saya tidak sepakat dengan Grace Natalie dengan visinya (Anda bisa cari beritanya dengan kata kunci: Perda Syariah, Grace Natalie).

Otonomi daerah harus dapat menjamin identitas kolektif terpelihara dengan aspek kesejaharahan dan nilai-nilai yang terpelihara dan berkembang dalam wilayah itu secara otentik.

Apabila dengan perda berbasis agama yang mengatur masalah-masalah khusus yang dirasa perlu diatur oleh masyakarat yang berkaitan, dan karenanya mereka merasa hidupnya lebih mulia dan sejahtera, lantas dimana masalahnya?

Masalahnya adalah sematan "syariah" yang mengikuti kata perda, entah hal ini dilakukan oleh media atau politisi yang ingin memetik manfaat dari frasa ini, sehingga kata "Perda Syariah" kini terhubung pada pemaknaan atas "implementasi hukum Islam" yang seolah-olah berlawanan disatu sisi dalam sistem hukum dimana kita berada, yang aturan main utamanya ada dalam batas-batas yang diatur dalam konstitusi negara UUD 1945, dengan ideologi resmi Pancasila. 

Saya kira hal diatas yang menimbulkan ketegangan dan konflik nilai di masyarakat saat ini dalam polemik perda berbasis agama atau yang diklaim sebagai perda syariah.

Hal ini perlu mendapat respon yang perlu, sehingga persoalan menjadi jernih, dan dalam titik tertentu dapat mendorong diskursus yang tepat dalam wacana media-media arus utama. 

Potensi bias nilai-manfaat dari kebijakan publik

Kebijakan publik sebagaimana seperti instrumen hukum lainnya tentu bersumber dan digali dari beragam nilai-nilai yang berkembang, terpelihara dan hidup dalam suatu masyarakat. Misalnya, seperti tradisi, budaya, sejarah, juga agama, bahkan sampai pada kondisi geografis suatu wilayah.

Sebagian hukum islam harus diakui hidup sejalan dan berdampingan dalam sebagian masyarakat kita. Anda bisa mendapat contoh bagus jika melihat hukum-hukum yang berlaku di Aceh.

Bahkan ada nilai-nilai keagamaan yang diadopsi kedalam hukum positif kita. Undang-undang perkawinan misalnya, suatu perkawinan dikatakan sah apabila sejalan dengan kaidah agama. Ini merupakan perwujudan esensi hukum islam dalam aturan formal legalitas pernikahan di Indonesia.

Disini saya sepakat dengan hak masyarakat yang secara kolektif mendefinisikan diri melalui aturan-aturan simbolis, sejauh berlaku untuk komunitasnya sendiri dan tidak merugikan komunitas lain. 

Nilai-nilai tertentu yang berlaku spesifik dapat membuat luaran kebijakan menjadi arena konflik apabila proses adopsi kebijakan tersebut mengabaikan perhitungan cermat dalam proses politik, biaya sosial dan biaya politik yang dapat timbul dimasa mendatang. 

Nilai-nilai tersebut tidak hanya terbatas pada aspek keagamaan. Aspek seperti budaya, kedaerahan dan kesejarahan tertentu juga dapat menciptakan bias apabila diadopsi dengan tidak cermat dan tidak memperhitungkan penerimaan publik.

Artinya ada subjek kebijakan khusus, (yang sebaiknya diatur oleh negara dalam bentuk undang-undang), untuk memberikan rambu-rambu dan batas-batas aturan main dalam praktik adopsi nilai-nilai sosial yang dominan, dalam proses formulasi kebijakan publik yang bersifat distributif, regulatif dan redistributif. Sebab kebijakan dalam bentuk itu yang potensial untuk menciptakan bias bagi luaran kebijakan (policy output).

Implementasi nilai khusus pada kebijakan publik harus dijadikan diskursus bersama secara terbuka antar-aktor kebijakan, manakala akan diadopsi dalam kebijakan publik yang bersifat regulasi, redistribusi dan distribusi.

Kebijakan yang berkaitan regulasi, redistribusi dan distribusi jika diformulasi dengan kurang cermat dalam koridor administratif saja dimungkinkan untuk menciptakan konflik, apalagi kemudian "dikawinkan" dengan pertimbangan etis tertentu, atau berbaur dengan nilai-nilai partikular tertentu, maka kebijakan tersebut akan bersifat konfliktual. Terlebih, jika kebijakan itu bermuara pada masyarakat yang heterogen secara sosial dan budaya.

Hal diatas, apabila tidak dilakukan secara cermat dan bijak, dapat berakibat pada munculnya risiko dalam ruang publik akibat kebijakan itu.

Dalam istilah saya, kebijakan publik sejenis itu merupakan kebijakan yang cacat moral (moral defect).

Dalam titik ini saya dapat bersepakat dengan Grace Natalie dalam beberapa poin. 

Selain dapat berdampak pada subjek yang tidak semestinya menjadi sasaran kebijakan tersebut, disitu ada anggaran publik yang berasal dari uang pajak, uang rakyat; sesuatu yang harus digunakan dengan kacamata kuda sebagai landasan penggunaannya; kepentingan umum tanpa diskriminasi dalam bentuk apapun.

Pertama, adopsi nilai-nilai sosial tertentu pada bentuk-bentuk kebijakan yang bersifat regulator murni—mengatur perilaku manusia tanpa memandang kategori sosial, artinya memuat elemen dan konsekuensi hukum tertentu—jika dilandasi nilai-nilai budaya, spiritualitas, keyakinan maupun keagaman khusus, jika diolah dengan baik esensinya tentu dapat bermuara pada cita kebaikan ataupun moralitas terpuji yang universal.

Jika memang seperti itu tujuannya, solekan agama secara partikular tidak diperlukan secara simbolik eksistensial. Sebagaimana esensi nilai-nilai keagamaan pada UU Perkawinan. Begitupun ruang dialog yang sehat harus dibangun dalam jaringan pembuatan kebijakan (policy network).

Risiko terjadinya bencana sosial dimasa mendatang sangat dimungkinkan manakala cita-cita nilai partikular masyarakat tertentu ingin dipaksakan untuk mengatur seluruh komunitas publik, yang bersifat heterogen dan plural, melalui eksistensi dominasi simbolik entitas sosial tertentu yang kuat.

Pada gilirannya hal diatas akan memicu bom waktu untuk dapat meletuskan ledakan konflik sosial.

Kedua, kebijakan publik yang memiliki sifat distributif dan redistributif tidak etis apabila dilandasi nilai-nilai keyakinan tertentu secara eksistensialis-dominan.

Porsi dimensi teknokratis dan administratif perli didorong untuk memainkan peran lebih agar aksebilitas sumberdaya publik dapat berjalan secara bebas nilai dalam ruang yang demokratis.

Hal ini merupakan ikhtiar atas usaha mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia tanpa terkecuali dalam mendapatkan layanan publik, memperoleh manfaat dari anggaran publik dan mengakses sumberdaya politik dan pemerintahan.

Sekali lagi, pada titik ini, dalam visi ini, saya sepakat dengan Grace Natalie.

Sebab dua bentuk kebijakan ini jika tidak hati-hati dirumuskan, akan berpotensi mengurangi hak atau bahkan menambah kewajiban pada golongan yang tidak semestinya terdampak kebijakan itu. Disinilah titik cacat moral yang saya singgung. 

Jika tidak hati-hati, kondisi cacat moral dalam kebijakan publik dapat memperparah sindrom zona abu-abu demokasi (gray zone of democracy syndrome) yang dalam istilah Thomas Carothers, muncul karena adanya kekuatan politik yang dominan dan penolakan terhadap pluralisme.

Asa yang kita punya

Apa yang bisa kita lakukan?

Kita bisa mengawal bersama demokrasi agar berjalan secara sehat, sehingga kompetisi nilai-nilai utama diruang publik dipenuhi oleh nilai-nilai mulia dari kemanusiaan dalam ruang publik yang menjunjung tinggi rasa keadilan, kesetaraan dan menolak diskriminasi.

Akhir kata, 

Lakum dinukum waliyadin.

Tabik.