Baru-baru ini muncul wacana dari Parlemen bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) ingin menghidupkan kembali Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN), dengan cara melakukan perubahan (Amandemen) UUD 1945. Ini terlihat dari salah seorang anggota MPR, yang mengatakan bahwa, amandemen terbatas UUD 1945 bisa mengembalikan fungsi Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) dalam sistem Ketatanegaraan Indonesia. 

GBHN dinilai penting agar arah pembangunan nasional lebih terarah dan penggunaan anggaran negara lebih terukur. Tanpa GBHN, Indonesia akan makin kehilangan arah. (30/07/2019)

Salah satu tuntutan gerakan reformasi pada tahun 1998 adalah amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945), dari tahun 1999 sampai dengan 2002. Tuntutan perubahan UUD 1945 yang digulirkan tersebut didasarkan pandangan bahwa UUD 1945 tidak cukup memuat sistem checks and balances antar cabang-cabang pemerintahan (lembaga negara) untuk menghindari penyalahgunaan kekuasaan atau suatu tindak untuk melampaui wewenang. (Jimly Asshidiqqie: Implikasi Perubahan UUD 1945 Terhadap Sistem Hukum Nasional, 2006:1).

Selain itu, UUD 1945 tidak cukup memuat landasan bagi kehidupan demokratis, pemberdayaan rakyat, dan penghormatan terhadap Hak Asasi Manusia. Aturan UUD 1945 juga banyak yang menimbulkan multitafsir dan membuka peluang bagi penyelenggaraan yang otoriter, sentralistik, tertutup, dan KKN. Tuntutan tersebut kemudian diwujudkan dalam empat kali perubahan UUD 1945.

Meskipun struktur ketatanegaraan pasca amandemen telah berubah, namun masih ada saja orang yang menggunakan paradigma lama dalam memahami lembaga negara di mana lembaga negara dibagi dalam dua kategori yaitu lembaga tertinggi dan lembaga tinggi negara. Padahal konsepsi penyelenggaraan kekuasaan telah berubah seiring dengan perubahan Undang-Undang Dasar 1945.

Setelah Amandemen UUD, MPR bukan lagi sebagai penjelmaan rakyat yang memegang kedaulatan rakyat. Akan tetapi, kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD. Setelah Amandemen, MPR bukan lagi lembaga tertinggi negara, tetapi lembaga tinggi negara yang kedudukannya sama dengan DPR, DPD, Presiden dan Wakil Presiden, MA, MK dan BPK.

Sebelum Perubahan

Sebagaimana kita ketahui bersama, sebelum perubahan UUD 1945, Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 secara eksplisit menyatakan bahwa kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR. Penjelasan Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 adalah MPR merupakan penyelenggara negara yang tertinggi dan sekaligus pemegang kuasa negara tertinggi.

Penegasan soal MPR ini tak terlepas dari posisi MPR yang dianggap sebagai penjelmaan rakyat yang memegang kedaulatan negara.

Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) adalah haluan negara tentang penyelenggaraan negara dalam garis-garis besar sebagai pernyataan kehendak rakyat secara menyeluruh dan terpadu. GBHN ditetapkan oleh MPR untuk jangka waktu lima tahun. 

Melihat Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 serta penjelasannya yang dikaitkan dengan Pasal 3 UUD 1945 serta penjelasannya, secara konstitusional pembentukan GBHN tak terlepas dari posisi MPR sebagai pemegang kedaulatan rakyat dan lembaga tertinggi negara.

Dengan konstruksi hukum dalam UUD 1945 tersebut, sangat kuat alasan untuk membentuk GBHN sebagai pola pembangunan nasional dalam jangka waktu tertentu. Dalam posisi sebagai pemegang daulat rakyat, lembaga negara yang tertinggi dan memilih yang memilih presiden/Wakil Presiden, MPR memiliki wewenang sangat kuat untuk mengatur penyelenggaraan negara oleh Presiden. 

Bahkan, jika Presiden melanggar haluan negara, MPR melaksanakan sidang istimewa meminta pertanggungjawaban Presiden.

Sekarang, setelah perubahan, Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 tak lagi meletakkan daulat rakyat di tangan MPR, tetapi dilaksanakan menurut UUD 1945. Karena perubahan ini, UUD 1945 tak lagi menempatkan MPR dalam posisi sebagai lembaga negara tertinggi. 

Begitu pula dalam hubungan dengan pengisian jabatan eksekutif tertinggi dalam situasi normal, MPR tidak memiliki wewenang memilih Presiden dan Wakil Presiden. Dengan adanya Amandemen UUD 1945 di mana terjadi perubahan peran MPR dan Presiden, GBHN tidak berlaku lagi.

Lalu bagaimana dengan penyelenggaraan negara dalam garis-garis besar sebagai pernyataan kehendak rakyat setelah Amandemen UUD? 

Saat ini, ada sebuah UU yang menggantikan GBHN tersebut, yaitu UU No. 25 Tahun 2004 yang mengatur tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, yang menyatakan bahwa penjabaran dari tujuan dibentuknya Negara Republik Indonesia seperti dimuat dalam Pembukaan UUD 1945, dituangkan dalam bentuk RPJP (Rencana Pembangunan Jangka Panjang). 

Skala waktu RPJP adalah 20 tahun, yang kemudian dijabarkan dalam RPJM (Rencana Pembangunan Jangka Menengah), yaitu perencanaan dengan skala waktu 5 tahun, yang memuat visi, misi dan program pembangunan dari Presiden terpilih, dengan berpedoman pada RPJP. Di tingkat daerah, Pemda harus menyusun sendiri RPJP dan RPJM Daerah, dengan merujuk kepada RPJP Nasional.

Terlalu Memaksakan 

Pada saat proses perubahan UUD 1945 dari tahun 1999-2002, salah satu kesepakatan yang diambil MPR adalah tetap mempertahankan sistem pemerintahan Presidensial, bahkan pilihan politik mempertahankan sistem tersebut diikuti upaya melakukan pemurnian (purifikasi). 

Di antara bentuk pemurnian yang dilakukan adalah mengubah model pemilihan Presiden dan Wakil Presiden dari dipilih perwakilan (MPR) menjadi pemilihan langsung oleh rakyat.

Setelah amandemen UUD dilakukan, ada gagasan untuk mengkaji ulang hasil perubahan UUD 1945 (1999-2992), Dalam sidang tahunan MPR 2002, majelis menyepakati usulan membentuk Komisi Konstitusi. 

Melalui Ketetapan MPR No I/MPR/2002, MPR bersepakat membentuk Komisi Konstitusi. Tugas utama Komisi Konstitusi yaitu melakukan pengkajian secara komprehensif tentang perubahan  UUD 1945. 

Sebagaimana diketahui, hasil Komisi Konstitusi merekomendasikan dilakukan perubahan kelima. Tidak hanya sebatas rekomendasi, lembaga ini juga menyusun draf usulan perubahan kelima UUD 1945. Namun ide besar yang dihasilkan KK hilang begitu saja dan tak pernah ditindaklanjuti oleh MPR hingga saat ini.

Menurut Saldi Isra, langkah konkret menuju perubahan UUD 1945 terus berjalan, Badan Pengkajian Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) telah selesai membahas usulan perubahan UUD 1945. 

Sebagaimana diberitakan, rapat pleno Badan Pengkajian MPR menyepakati lima hal yang perlu diubah apabila usul perubahan Konstitusi berhasil didukung minimal sepertiga anggota MPR. Substansi perubahannya yaitu: menghidupkan kembali Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN), penataan wewenang MPR, DPD, dan Komisi Yudisial, serta penegasan Pancasila sebagai dasar negara dan sumber hukum.

Rencana mengubah konstitusi bukanlah hal yang baru, jauh hari sebelumnya, dalam Jalan Berliku Menuju Amandemen Kelima (2007), Saldi Isra mengemukakan, secara objektif banyak hasil penelitian ilmiah (misal: Jurnal, Tesis, dan Disertasi) ihwal reformasi konstitusi Indonesia menyimpulkan, UUD 1945 hasil perubahan lebih demokratis dibandingkan sebelum perubahan. 

Meski begitu, hampir semua hasil penelitian, termasuk kajian Komisi Konstitusi (KK), menyarankan dilakukan upaya penyempurnaan. Alasannya, sebagai substansi hasil perubahan mempunyai kelemahan dan berpotensi merusak mekanisme checks and balances.

Saya atau mungkin sebagian orang sepakat dengan usulan untuk mengubah/amandemen lagi UUD 1945 yang kelima, karena memang masih banyak kelemahan dan kekurangan UUD 1945 hasil amandemen empat kali tersebut, tetapi solusinya bukan untuk menghidupkan kembali GBHN.

Bahkan, saat ini kita sudah ada Undang-undang No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan nasional. Kalaupun ada kelemahan di undang-undang ini tinggal diperbaiki/revisi saja, bukan malah mundur dan menghidupkan kembali GBHN.

Melihat beberapa catatan di atas bahwa, timbul beberapa pertanyaan kalau seandainya MPR menghidupkan kembali GBHN, di antaranya: Bagaimana menempatkan GBHN dalam Proses pemilihan Presiden secara langsung? Kapan membuat GBHN tersebut? Apakah sebelum Pemilihan Presiden atau setelah Pemilihan Presiden?

Akankah MPR kembali menjadi Lembaga Tertinggi Negara apabila menghidupkan kembali GBHN? Andai GBHN dihidupkan kembali bagaimana dengan mekanisme hukum jika ada pelanggaran terhadap GBHN? Lalu bagaimana dengan pertanggungjawaban Presiden? Apakah Presiden bertanggung jawab kepada MPR atau langsung kepada rakyat dengan sistem Presidensial saat ini?

Sebelum melangkah lebih jauh untuk menghidupkan kembali GBHN tersebut, mungkin pertanyaan-pertanyaan di atas tersebut harus dijawab oleh MPR, jangan karena desakan politik semata, anda-anda yang duduk di singgasana bak raja melakukan perubahan tanpa pikiran.

Negara ini milik kita bersama, bukan hanya milik anda, tuan-tuan.