Apakah setiap kebijakan yang dimaksudkan sebagai solusi untuk mengatasi sebuah permasalahan selalu mencapai hasil yang diharapkan? 

Ternyata tidak! Kegagalan bahkan dapat justru memperburuk situasi yang semula. Itulah fenomena kebijakan salah yang disebut the Cobra Effect.

Adalah seorang ekonom Jerman Horst Siebert yang menjadi perangkai kata efek dan kobra sebagai istilah yang menunjuk kepada dampak buruk dari sebuah kebijakan yang tidak efektif. Sesuai dengan muasal istilah itu, ia mengindikasikan bahwa suatu kebijakan sederhana yang semula dianggap tepat dan urgent sebagai solusi sebuah permasalahan yang kompleks, ternyata membawa efek samping yang tidak diharapkan, kalau tidak lebih memperburuk permasalahan semula. Akibatnya, kebijakan awal itu sendiri terpaksa dicabut dan dibatalkan.

Fenomena efek kobra ini berawal dari kisah sebuah kebijakan yang diambil Inggris di abad ke-19 selaku pemerintah kolonial di India dalam rangka memberantas ancaman ular kobra di kota Delhi. Disinyalir waktu itu bahwa ular kobra yang berbisa mematikan sering menyebabkan kematian warga. 

Saking seriusnya, pemerintah kolonial mencanangkan kebijakan pemberantasan kobra dengan cara memberi insentif uang untuk setiap kulit ular yang dibunuh. Adanya peluang imbalan itu merangsang warga untuk memburu ular kobra yang dianggap menunjukkan berhasilnya kebijakan itu.

Hanya saja, rakyat yang cerdik ternyata ingin merebut untung yang lebih besar, sehingga mereka mulai melakukan pembiakan kobra secara diam-diam. Dengan cara itu, mereka tidak perlu bersusah-susah berburu ular, bahkan bisa meningkatkan jumlah ular untuk mendapat imbalan. Pemerintah kolonial akhirnya mencurigai ada yang tidak beres. Karena sekalipun jumlah tangkapan ular meningkat pesat, bahaya ancaman ular tidak berkurang. 

Setelah diketahui bahwa rakyat telah menernak ular sendiri, kebijakan itu pun dicabut. Akibatnya, karena sudah tidak ada insentif uang, rakyat yang menernak ular melepaskannya ke alam bebas, sehingga memperburuk keadaan yang semula.

Fenomena kebijakan yang salah juga terjadi di Vietnam. Kalau diistilahkan, seperti kata Vann, dapat disebut sebagai the rodent effect atau efek tikus (Michael G. Vann, 1992). 

Asalnya memang karena berkaitan dengan ekperimentasi pemberantasan tikus, yang dikenal sebagai The Great Hanoi Rat Massacre. Pada tahun 1902, Gubernur Jenderal Pemerintahan Kolonial Perancis di Hanoi, Paul Domer, mencoba mengatasi masalah hama tikus yang dikhawatirkan membawa kuman penyakit pes/sampar (bubonic plague). 

Sebagai solusi, semula ia menugaskan satu kelompok pemburu tikus. Sekalipun belasan ribu tikus dapat dibasmi, tetapi jumlah tikus yang cepat berbiak itu tidak juga berkurang. Sebagai solusi lanjutan, pemerintah kolonial pun mengumumkan ke publik kompensasi 1 sen per 1 ekor tikus. Karena tidak ingin mengurusi bangkai tikus yang ribuan jumlahnya, rakyat cukup membawa ekornya saja untuk mendapat bayaran.

Lagi-lagi, seperti kasus kobra di India, rakyat melihat celah untuk mendapatkan uang dari kebijakan kolonial ini. Karena bukti cukup berupa ekornya saja, rakyat yang cerdik pun hanya memotong ekor tikus dan membiarkan hidup bebas agar bisa terus beranak-pinak. Sebagian juga segera menernak tikus-tikus itu dan hanya memotong ekornya untuk disetor. 

Lama-kelamaan, pemerintah kolonial menjadi bingung. Karena demikian besarnya jumlah ekor tikus yang dibayar, namun jumlah tikus justru tidak berkurang. Lebih dari itu, mereka pun menemukan banyaknya tikus berkeliaran buntung tanpa ekor. 

Setelah menyadari kegagalan yang terjadi, kebijakan itupun dicabut. Rakyat yang semula menernak tikus akhirnya membebaskan tikus-tikus itu, sehingga menambahi jumlah tikus yang berkeliaran bebas. 

Menurut Sejarawan Victor Mann yang melakukan kajian terhadap kasus pembantaian tikus di Hanoi itu, setelah kebijakan gagal itu dicabut, ironisnya merebaklah wabah sampar yang semula dikhawatirkan Prancis. Penyakit itu menelan 263 korban mati, umumnya dari kalangan rakyat Vietnam sendiri. 

Efek Kobra atau Efek Tikus ini sekarang merupakan pelajaran penting yang mengharuskan kehati-hatian dalam perumusan kebijakan publik. Setiap peraturan yang semula dimaksudkan sebagai solusi, bukan tidak mungkin menjadi bumerang yang memperburuk permasalahan awalnya, apalagi kalau tidak disadari.

Dalam hal yang lebih sederhana, policy makers sangat perlu menyadari bahwa setiap langkah yang diambil dapat mengandung jebakan tersembunyi, yang mengakibatkan sebuah solusi tidak menjadi efektif. Sekarang sudah menjadi kesadaran umum bahwa setiap strategi mengandung loopholes (cacat/kelemahan), yang sejak awal harus sudah disadari dan diperhitungkan.

Di negeri kita, kasus efek kobra yang demikian ironis atau fatal memang tidak banyak terlihat. Lucunya, di akhir tahun 2016 lalu, Pemda DKI Jakarta bahkan sempat menerapkan semacam kebijakan pemberantasan tikus sebagai langkah menanggulangi ancaman penyakit leptospirosis akibat bakteri yang berasal dari air kencing tikus. Dalam praktknya, Pemda membayar Rp20 ribu per tikus hidup, yang kemudian dimusnahkan. 

Cukup baik renspons warga terhadap kebijakan ini, yang bisa mendapatkan ratusan ribu rupiah dengan berburu tikus yang memang sangat banyak di Jakarta. Untungnya kebijakan itu sendiri bersifat sporadis, sehingga tidak sempat berkembang menjadi ironi  ‘Efek Tikus’ seperti yang pernah terjadi di Vietnam.

Kendati demikian, fenomena bahwa setiap kebijakan itu selalu diikuti upaya-upaya orang untuk menelikungnya atau mengambil keuntungan negatif dari keberadaannya, bukan hal yang baru. Dalam kasus-kasus sederhana, sebutlah, misalnya, kebijakan 3-in-1 di Jakarta yang sebelumnya dianggap sebagai solusi mengurangi kemacetan di ruas-ruas jalan protokol. Karena banyak pemilik mobil yang kesulitan untuk selalu bisa membawa 3 orang, maka muncullah para joki menjelang ruas jalan yang terkena peraturan itu. 

Dengan bayaran sekian ribu rupiah, pengendara bisa dengan mudah membayar 1 atau 2 orang joki agar bebas masuk ke jalan protokol itu. Alih-alih efektif mengurangi jumlah mobil secara memadai di ruas 3-in-1, ia hanya menjadi peluang ‘lapangan kerja’ pada jam-jam tertentu bagi para joki, anak-anak, ibu-ibu, bahkan juga laki-laki dewasa.

Ketika belakangan peraturan itu dicabut dengan menerapkan pola nomor polisi ganjil-genap, juga ternyata tidak terlalu efektif. Yang punya uang ternyata tampil dengan jawaban ironis dengan membeli mobil kedua, satu dengan nomor plat genap dan yang lain ganjil.

Bukanlah suatu keniscayaan bahwa suatu kebijakan regulatif dipastikan mampu menjawab permasalahan dengan efektif dan tanpa kelemahan. Yang justru niscaya adalah adanya upaya yang sifatnya manipulatif, bahkan resistensif, untuk memanfaatkan kelemahan kebijakan tersebut. 

Cukup banyak contoh yang dapat disebutkan, sekalipun skala kefatalannya berbeda-beda. Dalam hal kebijakan Bantuan Langsung Tunai (BLT), misalnya, berangkat dari niat pemerintah untuk membantu rumah tangga miskin dalam beradaptasi dengan kenaikan-kenaikan harga akibat pengurangan subsidi BBM.

Kebijakan ini, yang jelas-jelas bervisi pendek, lebih sebagai obat placebo, dan tidak jarang berbau politis, ternyata cukup sering terbelokkan pada tataran pelaksanaannya. Cukup berulang terdengar bahwa penyalurannya ternyata juga jatuh ke tangan individu-individu yang tidak malu memanipulasi surat miskin, sementara yang betul-betul miskin dan membutuhkan malah terlewatkan. Belum lagi adanya akal-akalan lain oknum pelaksana, mulai dari sengaja salah alamat atau terjadinya pemotongan sepihak.

Dalam hal BBM bersubsidi pun, misalnya, juga lebih dinikmati kelas menengah daripada kelas bawah. Yang lebih ironis justru juga pernah terjadi kasus penyelundupan solar bersubsidi pajak rakyat untuk dijual ke negara tetangga. Contoh lain, dalam hal penyediaan rumah tinggal bagi warga miskin, penyediaan rumah susun (rusun) di dalam kota ternyata berpindah tangan ke kalangan kelas menengah yang ingin mengurangi waktu bolak-balik (commuting) ke pemukiman yang jauh dari kota di hari kerja.

Ketika dilakukan upaya menekan penyelewengan anggaran melalui sistem tender, misalnya, maka disinyalir bermunculannya perusahaan-perusahaan semi-fiktif yang berkolusi dengan birokrat. Walhasil, yang akhirnya kembali menjadi pemenang tender, tetap saja bukan yang unggul karena betul-betul kompetitif, tetapi yang lebih cekatan dalam rekayasa kolusi. 

Bahkan, dulu ketika pemeriksaan pengeluaran masih belum begitu ketat, di kantor pemerintah pun biasa terdengar adanya pemalsuan kwitansi dalam pembelian barang. Tidak tanggung-tanggung, untuk memalsukan kwitansi itu, oknum terkait menyiapkan surat kwitansi atas nama unit usaha tertentu, lengkap dengan tiruan stempelnya.

Contoh lain, di kampus negeri sekarang ini, misalnya, dengan penerapan sistem Uang Kuliah Terpadu (UKT) yang bersifat subsidi silang, sehingga uang kuliah mahasiswa ditetapkan berdasarkan status ekonomi orangtuanya, maka ada saja yang tak segan memalsukan surat miskin agar anaknya membayar paling rendah, padahal dari keluarga mampu. 

Pun ketika pemerintah memasang target lulusan doktoral yang lebih tinggi, ternyata lebih berdampak pada peningkatan jumlah lulusan karbitan yang sekadar meraih gelar. Maklumlah, gelar-gelar akademis yang mentereng itu bermanfaat untuk kenaikan pangkat di instansi pemerintah, sedangkan bagi politisi berguna untuk menaikkan citranya di mata publik pemilih.

Contoh-contoh ini dapat terus diperpanjang dan akan selalu tersedia. Sudah menjadi sifat cacat yang manusiawi bahwa akan selalu ada yang mencari titik lemah sebuah kebijakan untuk dieksploitasi. Itu pula sebabnya untuk setiap perumusan kebijakan, apalagi sebagai solusi terhadap suatu permasalahan kritis, diperlukan pengkajian yang mendalam dan menyeluruh, dengan melibatkan pihak-pihak terkait (stake-holders) secara konstruktif. 

Setiap kebijakan pun tidak boleh kaku atau memasang harga mati. Ia harus selalu menyediakan ruang umpan-balik (feedback) yang responsif dan sejak awal menetapkan kesiapan untuk melakukan peninjauan ulang apabila diperlukan. 

Sangat lumrah terjadi bahwa suatu kebijakan yang semula terlihat ideal, ternyata memiliki banyak titik cacat ketika diuji melalui penerapan di lapangan. Pelajaran terpenting dari fenomena efek kobra adalah bahwa sesuatu yang semula diyakini sebagai solusi, boleh jadi berubah menjadi sumber munculnya permasalahan yang baru.