Konferensi Meja Bundar (KMB) tahun 1949 memberikan satu kemenangan politik bagi Republik Indonesia berupa pengakuan kedaulatan (minus Irian Barat). Tapi secara ekonomi, Indonesia memberikan dua konsesi besar.

Pertama, Republik Indonesia harus menanggung hutang luar negeri Hindia Belanda sebesar 4,3 juta Dulden (1,1 Dolar AS). Ironisnya, sebagian besar hutang ini adalah untuk membiayai operasi militer selama perang kemerdekaan 1945-49.

Kedua, perusahaan Belanda yang beroperasi di Indonesia mendapat jaminan untuk tetap melanjutkan bisnisnya tanpa hambatan. Nasionalisasi perusahaan Belanda hanya dilakukan jika ada kepentingan nasional yang mendesak, dan harus atas dasar kesepakatan kedua belah pihak.

Keputusan delegasi Indonesia yang dipimpin oleh Wakil Presiden Mohammad Hatta untuk ‘mengalah’ secara ekonomi sedikit banyak menggambarkan pragmatisme para founding fathers. Sebagai negara yang baru saja lepas dari kolonialisme, bisa dikatakan hampir semua politisi saat itu berpaham sosialis – setidaknya varians dari sosialisme.

Perusahaan-perusahaan milik Belanda yang masih beroperasi menjadi simbol atas dua hal: kapitalisme, apalagi mereka dimiliki oleh swasta, dan sisa-sisa kolonialisme.

Namun Hatta – yang tidak terlalu menyukai ide kepemilikan aset oleh pribadi atau korporasi – paham bahwa secara kapasitas dan kemampuan teknis, sumber daya yang ada di Indonesia tidak siap mengambil alih dan melanjutkan kegiatan ekonomi yang selama ini dijalankan perusahaan Belanda.

Jika dipaksakan, perekonomian akan terganggu dan kesejahteraan rakyat akan menjadi taruhan. Selain itu, dorongan untuk sesegera mungkin mengklaim kemenangan secara politik menjadi pertimbangan lebih besar.

Hatta, seperti kita tahu, mengidealkan perekonomian berlandaskan kolektivisme dengan koperasi, bukan kepemilikan individu atau perusahaan, sebagai pelaku utama. Tapi sebagai Wakil Presiden maupun Perdana Menteri, ia tidak sempat menerjemahkan idenya itu ke dalam kebijakan ekonomi.

Nasionalisasi perusahaan Belanda

Pengakuan kedaulatan membuat Indonesia akhirnya bisa memiliki pemerintahan yang berjalan dalam keadaan normal. Ini juga berarti ada ruang untuk memformulasikan kebijakan ekonomi. Semangat untuk mengurangi dominasi perusahaan Belanda menjadi tujuan sejumlah kebijakan yang diambil di era demokrasi liberal antara 1950-59.

Meski kesepakatan KMB menetapkan sejumlah batasan untuk nasionalisasi perusahaan Belanda, Kabinet Hatta di tahun 1950 menasionalisasi perusahaan kereta api. Setahu kemudian, Kabinet Natsir menasionalisasi Javaasche Bank, bank yang mengatur peredaran uang.

Nasionalisasi De Javasche Bank berjalan tanpa hambatan karena pemerintah Belanda, meski awalnya keberatan, paham bahwa independensi moneter adalah bagian dari kedaulatan. De Javaasche Bank menjadi Bank Indonesia yang bertindak sebagai bank sentral.

Selain itu, pemerintah republik juga berhasil mengalihkan monopoli rute penerbangan domestik dari KLM ke Garuda Indonesia di tahun 1950. Upaya menasionalisasi perusahaan pelayaran KPM tidak sukses. Tapi tahun 1952 pemerintah mendirikan PELNI dan pada 1957, menyusul nasionalisasi hampir seluruh perusahaan Belanda yang tersisa, PELNI mengambil alih KPM.

Selain nasionalisasi aset, pemerintah Indonesia juga berusaha mendorong tumbuhnya pengusaha lokal. Kabinet Natsir yang memerintah sejak September 1950, meluncurkan dua kebijakan ekonomi untuk mendorong tumbuhnya pengusaha domestik. Yang pertama adalah Rencana Urgensi Ekonomi (RUP), diluncurkan oleh Menteri Perdangangan dan Industri Soemitro Djojohadikoesomo.

RUP berisi sejumlah langkah intervensionis, yang tujuannya adalah mempromosikan produk lokal sebagai substitusi impor. RUP tidak sempat diimplementasikan secara efektif karena adanya tentangan dari sejumlah politisi yang menganggapnya sebagai ‘terlalu intervensionis.’

Program Benteng

Kebijakan kedua, yang akan bertahan lebih lama, dikenal dengan Program Benteng. Pemerintah memberikan sejumlah kemudahan dan subsidi kredit bagi “pengusaha Indonesia asli” untuk mendapatkan ijin impor atas beberapa komoditas. Target Program Benteng adalah menyaingi dominasi lima besar perusahaan milik Belanda yang bergerak di bidang impor (Borsumij, Jacobsen van den Berg, Geo Wehry, Internatio dan Lindeteves).

Motivasi lain Program Benteng adalah mengurangi dominasi etnis Tionghoa dalam perekonomian lokal. Saat itu pengusaha etnis Tionghoa terbagi dalam beberapa kategori. Ada yang masih menjadi warga negara Republik Rakyat Cina sehingga termasuk dalam kelompok ‘bukan pengusaha Indonesia’. Ada yang loyal kepada pemerintah nasionalis di Taiwan sehingga tidak berkewarganegaraan. Ada yang sudah menyatakan diri sebagai warga negara Indonesia.

Syarat untuk mendapatkan ijin impor cukup berat. Importir harus berbadan hukum (PT, CV atau Firma), memiliki modal kerja minimal Rp100 ribu dan sekurangnya 70 persen dimiliki oleh ‘bangsa Indonesia asli’, bangunan kantor dengan sejumlah tenaga kerja dan manajemen yang berpengalaman.

Soal definisi ‘bangsa Indonesia asli’ sempat digugat oleh sejumlah politisi. Ada tendensi diskriminatif dan bertentangan dengan semangat anti kolonialisme. Menjawab kritik ini, menteri kesejahteraan Ir. Djuanda menjelaskan, tujuan kebijakan ini adalah membantu pengusaha golongan ekonomi lemah, dan kebanyakan dari mereka memang pribumi.

Aturan soal ‘bangsa Indonesia asli’ kemudian dihapus di tahun 1955 dan pengusaha etnis Tionghoa dimasukkan dalam kategori pengusaha lokal.

Bagaimanapun, Program Benteng disambut cukup antusias. Menurut Thee Kian Wie, sejumlah 250 pengusaha mendaftarkan diri di tahun 1951. Jumlah ini meningkat tiga kali lipat dalam setahun. Pada 1954 tercatat ada 2.211 pengusaha yang ikut serta. Subsidi untuk transaksi valuta asing yang diberikan oleh pemerintah pun terus meningkat dari 37 persen di tahun 1952-34 menjadi 76 persen di akhir 1954.

Kegagalan Program Benteng

Dari lebih dari dua ribu peserta Program Benteng, hanya sedikit yang benar-benar pengusaha domestik ‘pribumi’ dan sukses menggunakan fasilitas kredit ekspor. Struktur dan kebijakan perekonomian di era kolonial membuat kelas pengusaha domestik tidak pernah terbentuk.

Soedarpo Sastrosastomo, Ahmad Bakrie dan Haji Kalla adalah tiga dari sedikit pengusaha lokal yang menggunakan Program Benteng untuk membangun bisnis mereka, yang kemudian bertahan hingga abad 21.

Selebihnya, ada beberapa karakter pengusaha peserta Program Benteng. Pertama, mereka yang menggunakan ijin impor hanya untuk mendapat keuntungan dari transaksi valuta asing tanpa benar-benar membangun usaha dagang apalagi membeli bahan baku untuk keperluan industri.

Kedua, sejumlah pengusaha lokal yang tidak punya modal maupun pengalaman bekerja sama dengan importir etnis Tionghoa yang memiliki keduanya. Ini dikenal dengan kemitraan  ‘Ali-Baba’ (istilah yang juga digunakan di Malaysia di era New Economic Policy sejak 1960an).

Ketiga, importir lokal yang mendapat ijin impor karena kedekatannya dengan politisi, birokrat atau petinggi militer. Mereka hanya importir di atas kertas. Kantor mereka hanya sebatas koper berisi dokumen. Ini kemudian melahirkan istilah importir aktentas alias importir koper.

Para importir koper ini, yang lebih tepat disebut calo ketimbang pengusaha, juga yang paling sering gagal membayar kredit yang diberikan lewat Bank Negara Indonesia, seperti Richard Robison tulis dalam The Rise of Capital.

Dari berbagai aspek, Benteng adalah program gagal. Alih-alih menciptakan kelas pengusaha lokal yang mampu bersaing, program ini menghasilkan apa yang kemudian akan disebut sebagai ekonomi rente atau kapitalisme kroni.

Sjarifuddin Prawiranegara, Gubernur Bank Indonesia pertama yang sejak awal menentang program ini menjelaskan dalam sebuah kesempatan soal perlunya melatih pengusaha lokal menguasai aspek manajemen dan teknologi. Jalan pintas seperti Program Benteng tidak akan pernah menjadi solusi.

Sebaliknya, Soemitro Djojohadikoeseomo yang setelah Kabinet Natsir menjabat menteri keuangan di sejumlah kabinet, tidak membantah bahwa program ini gagal. Tapi ia lebih apologetik. “Dari sepuluh orang yang dibantu pemerintah, tujuh mungkin parasit, tapi kita tetap akan punya tiga pengusaha yang benar.”

Program Benteng tidak pernah dihapus secara resmi. Tapi secara efektif di tahun 1957 Kabinet Djuanda tidak melanjutkan program ini. Dua tahun kemudian, lewat Dekrit Presiden 1959 Soekarno mengakhiri era demokrasi liberal dan Indonesia memasuki demokrasi serta ekonomi termpimpin.

Jika sosialisme ala Indonesia di era demokrasi liberal masih memberikan ruang untuk ide tentang membangun kelas pengusaha lokal, di bawah demokrasi terpimpin Sukarno tidak tertarik untuk melanjutkan ide itu. Sebagai gantinya, hampir seluruh kegiatan ekonomi dijalankan oleh negara lewat BUMN, yang kebanyakan terbentuk di tahun 1957 ketika pemerintah melakukan nasionalisasi besar-besaran.